У справі щодо нестворення в Хмельницькому спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини вже ухвалено два судові рішення і обидва — не на користь міської ради.

Спочатку Хмельницький окружний адміністративний суд визнав бездіяльність міської ради протиправною та зобов’язав створити відповідний орган, як цього вимагає чинне законодавство. Згодом Сьомий апеляційний адміністративний суд підтвердив цей висновок, адже апеляція міської ради не містила жодних нових аргументів, а встановлені порушення залишаються очевидними. Постанова апеляції набрала законної сили й оскарженню не підлягає, що фактично закріплює обов’язок міської влади виконати вимоги законодавства про охорону культурної спадщини.

Як виникла ситуація із бездіяльністю міської ради?

Хмельницький офіційно входить до Списку історичних населених місць України. Це означає, що місто зобов’язане мати спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини — окремий виконавчий орган міської ради, який має законні повноваження контролювати забудову, реагувати на порушення, захищати пам’ятки й ухвалювати обов’язкові до виконання приписи.

Попри такий статус і багаторічну активну забудову, місто ніколи не створювало такого органу. Прокуратура почала розбиратись із ситуацією з запиту, щоб з’ясувати чи виконувала міська рада вимоги законодавства. Відповідь була показовою: Хмельницька міська рада офіційно підтвердила, що спеціального органу немає, а функції, пов’язані зі спадщиною, розподілені між сектором охорони культурної спадщини та управлінням культури і туризму, до якого і входить згаданий сектор.

На перший погляд, це могло виглядати як організаційне рішення, але закон передбачає інший формат реалізації. Сектор чи управління культури — це внутрішні підрозділи, які не мають статусу виконавчого органу ради і вони не отримували погодження Міністерства культури та інформаційної політики України, без якого вони не можуть здійснювати повноваження органу охорони спадщини.

Щоб перевірити, чи були спроби створити його хоча б формально, прокуратура звернулась до Хмельницької ОВА та Міністерства культури та інформаційної політики України. Обидві установи повідомили, що міська рада ніколи не зверталась щодо погодження створення відповідного органу, а отже — навіть не розпочала процедуру, передбачену законодавством.

Міністерство також нагадало, що у 2023 році вже роз’яснювало місту, що сектор та управління культури не можуть вважатися спеціально уповноваженим органом. Тобто міська рада знала про невідповідність своєї моделі законодавству, але з того часу не вчинила жодних дій, щоб її виправити.

Чому суд першої інстанції визнав бездіяльність міської ради протиправною?

Суд детально проаналізував ситуацію й фактично встановив, що в місті не існує інституції, яка відповідала б за захист спадщини на належному рівні. Законодавство надає такому органу дуже конкретні повноваження: він може ухвалювати приписи, зупиняти незаконні роботи, накладати фінансові санкції, вимагати реставраційних заходів, контролювати стан пам’яток та історичних зон.

Жоден інший структурний підрозділ міської ради — ні управління культури, ні сектор охорони спадщини — не має таких повноважень і не може їх виконувати. Фактично місто залишило сферу охорони культурної спадщини без законного контролю.

«Міська рада листом від 22.04.2024 повідомила, що через обмежені фінансові та кадрові ресурси в структурі виконавчого комітету Хмельницької міської ради відсутній спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини. Також відсутній структурний підрозділ, на який покладено всі повноваження спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини», – йдеться у рішенні суду першої інстанції.

Важливий момент, на якому наголосив суд, — місцева влада не може посилатися на брак коштів чи кадрів, коли йдеться про виконання прямих вимог законодавства. Особливо — якщо населений пункт має статус історичного, який автоматично запускає обов’язок створення окремого виконавчого органу.

Суд відкинув аргументи міської ради про те, що сектор охорони спадщини «фактично виконує» всі функції. 

Формула проста: 

• немає погодження Міністерства → немає створення виконавчого органу → немає повноважень → немає механізмів контролю → є протиправна бездіяльність.

Таким чином, Хмельницький окружний адміністративний суд дійшов висновку, що місто свідомо ухилялося від створення передбаченої законодавством системи охорони спадщини.

Це створює реальні ризики — від хаотичної забудови до руйнування пам’яток та відсутності відповідальних за наслідки.

«Відповідач, як орган місцевого самоврядування, допустив у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність, оскільки всупереч вимог згаданих нормативно-правових актів у складі виконавчих органів міської ради, як населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, не утворив спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини — відповідний виконавчий орган», – зазначає у рішенні Хмельницький окружний адміністративний суд.

Також суд зазначив, що у розумінні законодавства, легітимний орган є такий, що створений у порядок та спосіб, визначений законодавством. Натомість, як встановлено судом, управління культури та туризму виконавчого комітету Хмельницької міської ради не є таким, що зумовлює його створення із дотриманням законодавчих процедур.

«Зважаючи на вищенаведене, суд дійшов висновку про протиправність бездіяльності відповідача щодо утворення у складі виконавчих органів ради спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, а тому позовні вимоги підлягають задоволенню», – резюмує Хмельницький окружний адміністративний суд у рішенні від 21 листопада 2024 року.

Чому апеляція не змінила рішення і що встановив вищий суд?

Під час подачі апеляційної скарги до апеляційної інстанції міська рада фактично повторила свої аргументи із зазначенням того, що є нестача ресурсів та «достатність» функцій сектору охорони культурної спадщини і туризму при управлінні культури і туризму Хмельницької міської ради. Жодних нових доказів, які б спростували висновки першої інстанції, не подано.

Апеляційний суд перевірив не лише юридичні норми, а й саму логіку дій міської ради. Особливо звернули увагу на те, що:

• місто не вчинило жодної дії для створення спеціального органу — навіть не направило проєкт документів на погодження;
• управління культури не має повноважень, які закон визначає виключно для спеціально уповноваженого органу;
• міська рада знала про вимоги, але ігнорувала їх;
• відсутність такого органу роками залишала сферу охорони спадщини поза державним контролем.

«Отже, недотримання порядку утворення такого спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та призначення його керівника створює передумови відсутності державних механізмів захисту об`єктів культурної спадщини», – йдеться в рішенні апеляційної інстанції від 5 листопада 2025 року.

Також колегія суддів зазначила, що у розумінні законодавства, легітимний орган є такий, що створений у порядок та спосіб, визначений законодавством, натомість, як встановлено судом, управління культури та туризму виконавчого комітету Хмельницької міської ради не є таким, що зумовлює його створення із дотриманням законодавчих процедур.

Апеляційний суд підтвердив, що бездіяльність є протиправною, а обов’язок створити орган — безумовним.

«Беручи до уваги наведене, є протиправною бездіяльність відповідача щодо утворення у складі виконавчих органів ради спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини», – йдеться у рішенні апеляційного суду.

Суд апеляційну скаргу Хмельницької міської ради залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 листопада 2024 року — без змін.

Постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду набрала законної сили й не може бути оскаржена.

Значення справи для міста та чому це рішення критичне?

Ця справа вперше юридично зафіксувала системну проблему, яку в Хмельницькому відчували давно: реального контролю за забудовою в історичній частині міста не існувало. Будівництва відбувалися в умовах, коли:

• немає органу, який має право видавати приписи;
• немає механізмів реагування на порушення;
• незаконна реконструкція чи руйнування пам’ятки фактично лишається безкарною;
• місто не звітує перед Міністерством культури та стратегічних комунікацій, бо відсутній орган, який має повноваження це робити.

У місті, яке активно забудовується та зазнає тиску інвесторів і девелоперів, це створювало передумови для конфліктних та ризикових забудов, втрати архітектурної ідентичності й руйнування цінних об’єктів.

Нагадаємо про наші два матеріали, які стосуються об’єктів культурної спадщини. В них ми досить детально показали, як себе поводили структурні підрозділи Хмельницької міської ради: щодо будівель колишнього музучилища було повне сприяння, а щодо колишньої будівлі «Чао-какао» тихе мовчання.

Судові рішення, які ухвалили дві інстанції змінюють кардинально ситуацію, адже тепер міська рада не може відкладати створення відповідного органу, так як його відсутність офіційно зафіксована як порушення чинного законодавства.

Для громади — це означає можливість вимагати прозорості у сфері забудови, а також появу інструментів, які дозволять реально захищати історичне середовище міста Хмельницького.

Що мало б відбутися далі?

Міська рада повинна: розробити структуру та положення нового виконавчого органу; погодити його створення з Міністерством культури та стратегічних комунікацій; забезпечити набір фахівців, компетентних у сфері охорони культурної спадщини; організувати систему контролю та реагування на порушення.

Від того, наскільки якісно міська влада виконає це рішення, залежатиме, чи стане цей орган реальним захисником культурної спадщини міста Хмельницького, а також всієї Хмельницької міської територіальної громади, чи перетвориться на формальність.

Наостанок зазначимо, що розгляд у судах цієї справи оголив давню прогалину в системі міського управління, адже Хмельницький розвивався та активно забудовувався без органу, який мав би захищати історичне середовище й контролювати втручання у нього. Рішення двох судів це офіційно зафіксували та фактично змушують місто вибудувати ту інституцію, яку воно повинно було створити ще багато років тому, — з чіткими повноваженнями, відповідальністю і можливістю реагувати на порушення. Тепер саме від того, як Хмельницька міська рада організує виконання рішень, залежить, чи з’явиться в Хмельницькому міській територіальній громаді реальний механізм збереження культурної спадщини, чи ситуація залишиться незмінною попри юридичні вимоги.

Підготувала Альона Береза