З 25 лютого у Хмельницькій області було щонайменше 279 повітряних тривог. Їхня загальна тривалість – 12 днів 3 години 3 хвилини (дані на 4.12.2022). Середня тривалість тривоги 1 година, найдовша – понад 5 годин. Відповідно весь цей час мешканці Хмельниччини повинні перебувати в укриттях. Втім з ними не все так просто. Деякі з них небезпечні самі по собі, адже не мають двох виходів та вентиляційної системи. До прикладу, підвальні приміщення панельних будинків.
І щоб покращити ситуацію із забезпеченням населення спорудами цивільного захисту, в Україні вирішили змінити законодавство. Пам’ятаєте, наприкінці літа з усіх усюд нас переконували, що нове житло в Україні будуватимуть виключно з укриттями? Виявилось, з дієвих інновацій там лише голосні заголовки. Тож, чому у вашій майбутній новобудові замість укриття вам можуть видати мапу мікрорайону, читайте далі. А ще ми розкажемо, чи зможуть якось впливати на забудовників на місцевому рівні.
Хмельницький, генплан і таємний розділ
Історія із зміною основної містобудівної документації міста розпочалась ще у 2016 році. Його довго розробляли, потім пробували протягнути без громадських слухань та врахування зауважень. Активісти через суд скасували ці слухання і міська влада таки мусила йти на повторне коло.
5 жовтня у Хмельницькому провели громадські слухання щодо проєкту містобудівної документації «Коригування (внесення змін) генерального плану м. Хмельницький» та звіту про стратегічну екологічну оцінку. Організувало їх управління архітектури та містобудування. Воно й опрацьовує отримані пропозицій до та під час громадських слухань.
«Коригування (внесення змін) генерального плану м. Хмельницький»
та звіту про стратегічну екологічну оцінку. Фото авторки
Участь у слуханнях взяли і надзвичайники. Саме вони звернулись до представників міської влади з проханням врахувати вимоги щодо необхідності передбачення будівництва укриттів. Ця пропозиція одна з найважливіших, зважаючи на те, що у країні вже дев’ятий місяць тривають активні бойові дії, а ракетні обстріли загрожують не лише прифронтовим містам і селам, а й тиловим населеним пунктам. Поряд з тим, навіть після перемоги, всі мають бути свідомі того, що «сусід» ніде не дінеться та буде далі загрожувати українцям.
Отож, окрім всім відомого на загал генерального плану міста, який має бути доступний для всіх жителів, є ще один документ, який ухвалюють паралельно. Це так зване ІТЗЦЗ – інженерно-технічні заходи цивільного захисту. У ньому мають бути враховані укриття для всіх мешканців міста у всіх видах будівель – від житлової до громадської забудови. Цей розділ містить гриф для службового користування.
Довідково. Інженерно-технічні заходи цивільного захисту (ІТЗ) – це комплекс інженерно-технічних рішень, спрямованих на запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, забезпечення захисту населення і територій від них та небезпеки, що може виникнути під час воєнних (бойових) дій або внаслідок таких дій, а також створення умов для забезпечення сталого функціонування суб’єктів господарювання і територій в особливий період.
Законодавство змінюється, а документи не встигають
За словами в.о. начальника управління архітектури та містобудування Хмельницької міськради Максима Дружиніна Розділ ІТЗЦЗ був розроблений ще в 2016 році.
«Він (Розділ ІТЗ – ред.) не був затверджений. Він є розроблений 2016-2017 року. Погоджений з ДСНС, зі всіма. Але ми його не коригували, вже який був розроблений в 2017 році, тому що у нас генплан, який ми на громадські слухання виносили, суттєво не змінився. Тобто в частині ІТЗ. Так само в частині комунікацій він не змінився. Тільки транспорт, до прикладу, маршрути, 80% чи 90% не змінилися. Тобто на рахунок маршрутів – хоч щось змінилося. А на рахунок комунікацій – водопостачання, газопостачання, електроенергія – воно взагалі не змінилося. Тобто по факту ми його навіть не чіпали глобально. Так само ІТЗ – ми не чіпали його. Тому що незначні зміни, як нам відповіли у ДСНС, і ми його не переробляли», – пояснив Максим Дружинін.
А чому так відповіли у ДСНС? Тому що на етапі коригування генплану і виготовлення “секретного” розділу діяло одне законодавство, а вже під час громадських слухань 5 жовтня були ухвалені зміни до законодавства.
«На жаль, на той час, коли в 2015 році був відпрацьований цей документ, фактично була вимога законодавства пряма, що населення укривається в найпростіших укриттях, населення укривається в протирадіаційних укриттях, і лише персонал об’єктів, тобто суб’єктів господарювання, укриваються [у сховищах]. Там певні суб’єкти господарювання по певних критеріях, в залежності від того, які вони послуги надають або які державні задачі виконують, вони мали укриватися в сховищах. Сховище, щоб ми розуміли, це вищий клас захисної споруди на сьогоднішній день, які в нас є», – пояснює начальник відділу організації цивільного захисту ГУ ДСНС у Хмельницькій області Андрій Савчук.
А як ж було раніше?
За словами експерта з питань містобудування Георгія Могильного, наявність розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту (ІТЗЦЗ) в містобудівній документації раніше і так була обов’язковою і встановлювались на рівні відповідних Державних будівельних норм (ДБНів).
Втім на практиці вони не діяли, переконують надзвичайники.
«Раніше ми посилались на багато речей десь більше з практики. І десь органи самоврядування не могли впливати на сферу будівництва в певній мірі. Є речі, які передбачені Законом «Про регулювання містобудівної діяльності», зокрема містобудівні умови та обмеження. Разом з тим, Закон пише, що після дев’ятого пункту перелік містобудівних умов є вичерпним. Ніби ми розуміємо – питання безпеки дуже важливе, але разом з тим ми пробували зрушити це питання навіть в інших громадах, ми зверталися неодноразово і до міської ради, але, на жаль, усі вони в цьому моменті опирались на Закон», – пояснює начальник відділу організації цивільного захисту ГУ ДСНС у Хмельницькій області Андрій Савчук.
Тож 24 лютого більшість хмельничан з подивом виявили, що в обласному центрі загалом лише 64 захисних споруди і з них лише 14 комунальної власності. Це в свою чергу може впливати на доступність згаданих споруд для населення.
«Комунальні укриття – це ті, до яких в принципі є доступ. Постійний доступ. Чому – тому що вони є власністю громади міста. Решта – це або державні, або приватні, по яких відповідно, на сьогоднішній день і загалом по них є питання щодо їх використання населенням. Вони вирішуються. Але мабуть трохи неправильно було враховувати саме укриття населення в державних і приватних, тому що там укривається персонал і вони більшість з обмеженим доступом», – зазначає Андрій Савчук.
Можуть бути, а можуть і не бути
24 жовтня 2022 року набрав чинності Закон України № 2486-IX “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення вимог цивільного захисту під час планування та забудови територій“. Так, це саме той закон, про який нам розповіли з усіх чайників і прасок. Відповідно до нього, а також Кодексу цивільного захисту населення проєктна документація на будівництво об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, на яких постійно перебуватимуть понад 50 фізичних осіб або періодично перебуватимуть понад 100 фізичних осіб, обов’язково повинна передбачати розділ щодо інженерно-технічних заходів цивільного захисту, проєктні рішення якого мають забезпечувати дотримання вимог доступності для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення.
«24 жовтня набрали чинності зміни до Закону, там написано, що із врахуванням вимог цивільного захисту, відповідно, з розділом ІТЗ ЦЗ мають будуватися, проєктуватися всі об’єкти класу СС-2, СС-3. Ніби класно, все нормально, все вийшло. Але другим пунктом написано, що розділи можуть передбачати захисні споруди. Ніби робили-робили, але десь крапочку не дотягнули», – розповідає начальник відділу організації цивільного захисту ГУ ДСНС у Хмельницькій області Андрій Савчук.
Втім, надзвичайники кажуть, що вихід є, адже зміни також дали можливість на місцях вирішувати це питання за допомогою внесення додаткового пункту в містобудівні умови та обмеження, які забудовники зобов’язані отримати перед початком кожного будівництва.
«На сьогодні така ситуація, що окрім того, відповідно до Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» додався пункт 10, новий, той, про який ми говорили. 9 – не можна нічого. Додався 10 пункт, що має бути розділ ІТЗ і, відповідно, посилання на містобудівну документацію, реалізацією вимог якої можна дотягнути і перетворити от те сказане вище і прописане Законом «можуть» у реально необхідне для міста зокрема – «мають», це ті умови які ставитиме місто потенційному забудовнику», – додає Андрій Савчук.
Тобто саме цей новий пункт має передбачати, що в розділі інженерно-технічних заходів в містобудівній документації при видачі містобудівних умов на будівництво громадських будівель і споруд має передбачатися будівництво укриття. Іншими словами, місто вимагатиме від забудовника таки зводити укриття ще на етапі планування.
Поява такої вимоги у Розділі ІТЗ, що буде частиною містобудівної документації, хоч трішки дозволить зрушити питання забезпечення укриттями жителів Хмельницької міської територіальної громади.
Не бомбосховища, а споруди подвійного призначення
З житловою забудовою теж все не так однозначно. “Обов’язкові бомбосховища” виявились не зовсім бомбосховища. Цей закон і зміни до ДБНів щодо будівництва житлових будинків, які набули чинності від 1 вересня, для таких міст як Хмельницький встановили вимогу, що в складі багатоквартирного житлового будинку передбачається споруда подвійного призначення.
«До прикладу ставити умову щодо влаштування укриттiв, споруд подвійного призначення. Грубо кажучи – паркінг або громадське приміщення, які матимуть властивості укриття. Мова йде і про запасний вихід, герметичні двері та вентиляційну систему», – пояснює Андрій Савчук.
Питання із «обов’язковим будівництвом бомбосховищ» під кожним новим житловим будинком, на думку експерта, взагалі є відвертою маніпуляцією. Закон встановлює наступну вимогу: «Проектна документація на будівництво обов’язково має містити розділ інженерно-технічних заходів цивільного захисту, у складі якого може передбачатися будівництво захисних споруд цивільного захисту або споруд подвійного призначення, а також проєктні рішення щодо врахування вимог пожежної та техногенної безпеки».
«Мова йде не про обов’язкові сховища чи навіть прості підземні паркінги, як об’єкти подвійного призначення, а виключно про розробку розділу ІТЗЦЗ, який «може», а не «має» передбачати: хочуть – передбачають, а не хочуть – не передбачають і розписують, де повісять вказівники шляху евакуації до якогось іншого сховища», – пояснює експерт з питань містобудування Георгій Могильний.
Корупційні ризики
За словами ж експерта з питань містобудування Георгія Могильного, єдина безумовно позитивна новація в усьому Законі – це врегулювання питань із орендою та підготовкою до використання споруд цивільного захисту у разі виникнення надзвичайних ситуацій. Всі інші норми, на думку експерта, викликають забагато питань.
«При цьому, підняття цих вимог до рівня закону у тому вигляді, як це зроблено, створює додаткові корупційні ризики при затвердженні містобудівної документації (МД) на місцевому рівні. Розділ ІТЗЦЗ є інформацією із обмеженим доступом. Відповідно, при розгляді МД у міськраді не можуть проводити засідання відкрито та публічно, адже обов’язково у складі МД мають розглядати і інформацію з обмеженим доступом із розділу ІТЗЦЗ. Тому ця проблема потребує додаткового вирішення на підзаконному рівні, щоб не почалися зловживання», – наголошує Георгій Могильний.
І це справді можливо. До прикладу, в Хмельницькому пішли трішки іншим шляхом. Обговорення проєкту містобудівної документації все ж таки було публічним, а на обговорення не виносився лише Розділ ІТЗ. Поряд з тим ніхто не гарантує, що наступного разу цю норму не захочуть використати, щоб приховати щось в проєкті містобудівної документації.
Поряд з тим, пропозиції надзвичайників стосуються не лише внесення змін у містобудівні умови та обмеження, а й того, щоб передбачити будівництво нових будівель із захисними спорудами. Їх пропонують внести ще на етапі корегування (оновлення) генерального плану, а вже згодом закріпити у просторовій схемі усієї громади, яка має бути розроблена на наступному етапі. Але це додатковий час, додаткові кошти, а оновлення генплану розглядається вже тут і зараз.
«Виходить, що всі генплани відокремлених старостинських округів будуть об’єднані і це буде один загальний документ. То, щоб про це не забули, його варто в теперішніх умовах ще в коригуванні генплану передбачити. Якщо вже є цей розділ. Просто це два речення по суті», – наголошує начальник відділу організації цивільного захисту ГУ ДСНС у Хмельницькій області Андрій Савчук.
Можна навіть уявити ту ситуацію, коли профільне управління почує представників обласного ДСНС та врахує всі їхні пропозиції. І ми почнемо рухатись до життя, коли будівництво має відбуватись виключно із передбаченням захисної споруди. Хочеться в це принаймні вірити, що хоч на місцевому рівні все ж таки приберуть те “можуть”.
Що не так із законом?
Висновки експерта з питань містобудування Георгія Могильного щодо нововведень свідчать, що законодавець не скористався можливістю врегулювати питання цивільного захисту населення на рівні уряду у доволі короткі терміни, а саме ж ухвалення Закону, а не підзаконних актів, створило ситуацію, коли забудовники можуть відтермінувати будівництво будівель з укриттям ще на невизначений час.
Загалом, основні недоліки виглядають так:
- Для вирішення цього питання взагалі не було потреби приймати Закон – питання вирішувалося протягом пари тижнів на рівні Кабміну, адже саме Кабмін по чинній (до прийняття саме цього Закону) редакції ч. 5 ст. 34 Кодексу цивільного захисту України встановлював перелік об’єктів, для яких має розроблятися у складі проєкту розділ ІТЗЦЗ.
- Як саме буде врегульовано обов’язковість будівництва сховищ чи об’єктів подвійного призначення – вирішується на рівні методики розробки розділу ІТЗЦЗ та ДБН з вимогами для житлових будинків, що і без нового закону обов’язкові для забудовників. Тобто, питання із проєктуванням сховищ під житловими будинками могли легко вирішити за пару місяців з початку вторгнення на підзаконному рівні, а прийняття Закону у даному вигляді все одно нічого не змінює, адже нормативи ніхто не змінював, виправдовуючись очікуванням Закону.
- Перехідними положеннями Закону скасували чинні наразі вимоги корегування вже затверджених проєктів будівництва у разі посилення нормативних вимог до безпеки у застосуванні до розробки розділу ІТЗЦЗ. Дозволи на будівництво отримуються наперед і наявні безстрокові дозволи на будівництво житлових будинків (будівництво багатьох навіть не розпочато) на дво-трирічну потребу. Без нового Закону, у разі встановлення обов’язкових вимог до сховищ на рівні ДБН, забудовники були зобов’язані вносити зміни в раніше затверджені проекти і будувати вже з бомбосховищами. Але завдяки перехідним положенням Закону, на основі старих дозволів можна ще роками будувати нові житлові будинки без врахування вимог ІТЗЦЗ.
- Необов’язковість сховищ при обов’язковості розділу ІТЗЦЗ, створює значні корупційні ризики. Фактично забудовникам треба буде або будувати сховища самим (і витратити на це значні кошти), або обґрунтувати, що поряд сховище є чи планується, і мешканці їх нового будинку зможуть ним користуватися. Відповідно, на рівні місцевої влади слід очікувати «монетизації» планів на розташування комунальних бомбосховищ і видачі довідок забудовникам, що у них відсутня потреба у власному сховищі.
- Також у цьому законі є ще одне нововведення – відбулося спрощення землевідведення під будівництво сховищ. Однак воно одночасно має і недопрацювання. Стаття 24 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», де і були внесені зміни, забороняє таке спрощене надання, якщо земельна ділянка розташована в межах зелених зон населених пунктів, внутрішньоквартальних територій (територій міжрайонного озеленення, елементів благоустрою, спортивних майданчиків, майданчиків відпочинку та соціального обслуговування населення), віднесена до категорії земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного призначення, рекреаційного призначення (крім земельних ділянок для дачного будівництва), лісогосподарського призначення.
Загалом проведений нами аналіз нововведень в законодавстві про містобудування наводить нас на думку, що в Україні на дев’ятому місяці війни законодавець не поспішає вирішувати питання захисних споруд. Зміни начебто приймають, а ніби їх і не потрібно було приймати саме в такому форматі, адже вони не передбачають обов’язковість наявності захисних споруд, а лише можливість їх наявності. І це на сьогодні єдині зміни, які були прийняті. Інша робота в цьому напрямку, на жаль, не ведеться. Принаймні в публічному просторі жодної заяви про це в останній час.
Якщо ж говорити про місцевий рівень, то ініціатива наших надзвичайників заслуговує на увагу та безперечно мала б бути врахована профільним управлінням під час доопрацювання проєкту корегування (оновлення) генерального плану, адже лише за таких умов можна буде уникнути випадків, коли захисна споруда «може передбачатися».
Поряд з тим, це глобально не вирішить проблему з якісними захисними спорудами в Україні, а тому законодавцю варто все ж таки згадати про те, що це питання виживання українців. Це одне із топових питань, коли поряд «живе» такий сусід, а його чобіт з 24 лютого топче українську землю та його зброя вбиває українців.
Підготувала Альона Береза
ЧИТАЙТЕ ТАКОЖ:
Головні проблеми хмельницьких транспортників
Перейменування вулиць: чому не було чутно думки мешканців Хмельницької громади?
