У 2022 році фактично зупинилась одна з найуспішніших реформ – реформа децентралізації. Та вже на початку цього року міжнародні партнери, влада та громадськість почали все частіше про неї згадувати. Західні партнери все більше звертають увагу на завершення цього процесу. Публічні заяви українських урядовців навіть супроводжують конкретні рішення. 

Коли можна завершити реформу децентралізації? Як українська влада готується до цього? А головне, з якими проблемами стикаються громади на Хмельниччині під час реалізації реформи децентралізації? 

Минулорічні поодинокі кроки реформи

Попри війну завершенню реформи децентралізації бути. Стійкий інтерес у ній зокрема виявляють і міжнародні партнери України. Так від початку року відбулось щонайменше чотири заходи на тему децентралізації із залученням міжнародних організацій. В минулому ж році центральна влада та органи місцевого самоврядування в основному були заклопотані питаннями функціонування в умовах воєнного стану, наданням гуманітарної допомоги, розв’язанням проблем внутрішньо переміщених осіб та відбудовою знищеного ворогом, налагодженням відносин із владою різних рівнів за кордоном. Також починаючи з травня-червня минулого року після закликів Мінрегіону, свою діяльність відновили масштабні проєкти, які в тому числі опікувались і реформою децентралізації. Однак спрямування їхньої діяльності стосувалось більше гуманітарної допомоги та підтримки органів місцевого самоврядування, а восени – питаннями відбудови України.

Водночас про реформу децентралізації минулого року не забували міжнародні партнери. Так у Висновку Європейської Комісії щодо заявки України на членство в Європейському Союзі було зазначено, що децентралізація – одна з найефективніших та найуспішніших реформ, проведених в Україні, яка стала вирішальним фактором соціального та економічного розвитку. Спираючись і на успіх реформи децентралізації, Європейська комісія офіційно рекомендувала надати Україні статус кандидата на вступ в Європейський Союз.

Наприкінці червня минулого року Рада Європи у відповідь на запит профільного Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування надала Висновок щодо Плану відновлення місцевого самоврядування від наслідків війни, розроблений Національною радою з відновлення України від наслідків війни. У цих висновках зазначено, що тимчасові заходи рецентралізації, які є зрозумілими під час війни, не повинні стати постійними атрибутами системи місцевого самоврядування в Україні, а «Деполітизацію» діяльності на місцевому рівні слід розуміти лише у сенсі усунення ключових недоліків, але не як постійне домінування виконавчої влади над виборними органами. Наголошується необхідність трансформації служби в органах місцевого самоврядування та державної служби у повноцінну професійну публічну службу, а також згадується необхідність ретельної оцінки правил і практик, що регулюють місцеві вибори.

В жовтні 2022 року Європейський Союз надав висновки та рекомендації щодо плану відновлення України в частині місцевого самоврядування. У них йшла мова про необхідність розмежування компетенцій між центральною та місцевою владами на рівні законодавства, збереження та зміцнення фінансова незалежність місцевого самоврядування, побоювання щодо пункту плану відновлення щодо точкового перегляду адміністративно-територіального устрою, який вважається головним успішним елементом реформи, за наслідками збройної агресії рф, а також про необхідність Конституційної основи децентралізації. Позитивно було оцінено українське прагнення удосконалювати виборче законодавство в частині місцевих виборів з урахуванням викликів, що постали через новий етап збройної агресії рф.

Якщо ж говорити про законодавчі ініціативи в напрямку продовження реформи децентралізації, то вони охопили лише обговорення зміни законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, розгляд законопроєкту Верховною Радою України (спочатку його не підтримали, а далі його нову версію винесли знову на розгляд та в середині листопада прийняли у першому читанні).

У вересні ж у профільному міністерстві розпочали обговорювати роботу над законопроєктом щодо агломерації, як нової форми продовження децентралізації, котра дозволяє громадам навколо великих міст без втрати статусу, повноважень і ресурсів завдяки співпраці муніципалітетів отримати нові можливості. 

І лише на початку грудня 2022 року відбувався більш-менш масштабний публічний захід щодо впровадження децентралізації та обговорення законодавчих пріоритетів парламентського порядку денного – відкритий діалог: «Парламент та місцеве самоврядування. Діалог про майбутнє», організований Верховною Радою України за підтримки Проєкту USAID «ГОВЕРЛА». Учасники цього заходу під час обговорення погодились, що саме проведена у 2014-2021 роках реформа децентралізації була одним із найважливіших чинників, що дозволили місцевому самоврядуванню гідно протистояти викликам російської військової агресії та продовжувати надавати послуги громадянам у надзвичайно важкий час.

Цьогорічні заходи, присвячені реформі децентралізації

Ще минулого року міжнародні партнери почали час від часу згадувати реформу децентралізації як одну з найуспішніших та натякати на необхідності її продовження. Згадувалась реформа як у Висновках, так і рекомендаціях міжнародних інституцій. Стійкий інтерес до децентралізації зберігся і в цьому році, який зокрема продовжують виявляти міжнародні партнери та донорські організації. Так від початку року в Україні відбулось щонайменше чотири заходи на тему децентралізації із залученням міжнародних організацій.

У січні громадська організація «ДЕСПРО» за підтримки Проєкту USAID «ГОВЕРЛА» провела опитування керівників органів місцевого самоврядування щодо основних законодавчих ініціатив, прийняття яких у 2023 році забезпечить подальше зміцнення системи місцевого самоврядування в Україні.

За результатами опитування, до законопроєктів, які необхідно розглянути на 9 сесії Верховної Ради України цього скликання, увійшли ті, які внормують питання служби в органах місцевого самоврядування, переформатують місцеві державні адміністрації в адміністрації префектурного типу, визначать порядок розв’язання питань адміністративно-територіального устрою, розподілять повноваження між місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування, регламентують питання проведення публічних консультацій, внормують питання комунального майна. А ще – законопроєкти, які стосуються відновлення територій та змін Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2027 року.

Пізніше, у лютому, відбувся Форум «Децентралізація 2023.Законодавчий порядок денний в умовах війни», на якому понад 300 громад з усієї України обговорили пріоритети нормативного забезпечення цієї реформи.

А вже у квітні під час круглого столу «Пріоритети законодавчого порядку денного для підтримки децентралізаційної реформи» відбулося обговорення Дорожньої карти нормативно-правового регулювання, яке дасть змогу втілювати подальші кроки реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

28 квітня відбувся Форум Громад, на якому також обговорювали реформу децентралізації.

Варто зазначити, що в середині березня цього року команда Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури презентувала послам та представникам дипломатичних відомств країн G7, Швейцарії, Швеції, Норвегії, Данії та Представництва ЄС в Україні проєкт «Територіальні команди підтримки реформ». Загалом задача створення таких команд в регіонах – на місцях надавати підтримку у питаннях антикорупційної політики, управління інвестиційними проєктами та роботи з цифровими інструментами.

А 18 квітня Уряд прийняв постанову КМУ, якою розширив перелік пріоритетних видатків, за якими здійснюються платежі казначейством та його територіальними органами в особливому режимі в умовах воєнного стану. Прийнята постанова надасть можливість своєчасно здійснювати платежі на відновлення пошкоджених або знищених внаслідок збройної агресії об’єктів, що забезпечують життєдіяльність територіальних громад.

Найбільша зміна реформи децентралізації

На початку січня цього року Прем’єр-міністр Денис Шмигаль зробив гучну заяву, що децентралізація в Україні продовжиться. Посадовець зазначив, що йдеться про запровадження інституту префектів:

«Префекти — це неполітичні особи, що представлятимуть державу і стежитимуть за конституційністю ухвалених на місцях рішень. За зразок нашої моделі взятий найкращий європейський досвід, який довів свою ефективність. Після завершення воєнного стану на часі будуть і зміни до Конституції, які фіналізують реформу децентралізації. У підсумку отримаємо збалансовану, дієву та європейську систему управління зі спроможними громадами», — наголосив Прем’єр-міністр під час засідання Уряду.

З одного боку, це потрібний крок для завершення реформи децентралізації, з іншого – реалізувати таку ініціативу зараз практично неможливо, адже вносити зміни до Конституції в умовах воєнного стану заборонено.

За словами керівника Офіс Конгресу місцевих та регіональних влад при Президентові України В’ячеслава Негоди, які він озвучив під час одного із публічних заходів для журналістів, в Україні реформа з децентралізації має бути продовжена і завершена, адже про це говорять очільники влади, це розуміють і підтримують наші закордонні партнери.

«Результати реформи місцевого самоврядування та децентралізації влади повинні бути закріплені в Конституції України, зокрема: визначити нову систему адміністративно-територіального устрою України; гарантувати матеріальну та фінансову основу місцевого самоврядування; визначитися із системою влади на регіональному на субрегіональному рівнях; запровадити інститут префектів та переформатувати місцеві державні адміністрації в органи префектурного типу; закріпити адміністративний нагляд за законністю рішень», – розповів В’ячеслав Негода.

За словами керівника Офісу Конгресу, законопроєкт про зміни до Конституції може бути внесений не раніше як після припинення воєнного стану, а далі потрібно привести чинне законодавство у відповідність до оновленого Основного закону України.

Законодавчі кроки в умовах воєнного стану

За інформацією Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, протягом повномасштабного вторгнення Верховною Радою і Кабінетом Міністрів прийнято ряд важливих рішень для забезпечення спроможності ОМС, організації заходів територіальної оборони, захисту безпеки населення та функціонування бюджетної сфери, комунальних підприємств в умовах воєнного стану.

Довідка. У 2020 році в Україні утворено 1 470 територіальних громад, а саме 410 міських, 433 селищних та 627 сільських). Того ж року було оптимізовано кількість районів, яких в Україні наразі 119.

Громади Хмельниччини та децентралізація

За інформацією Хмельницької обласної військової адміністрації, станом на 1 січня 2022 року, відповідно до розмежування видатків між бюджетами, встановлених Бюджетним кодексом України, територіальним громадам області передано 869 об’єктів спільної власності територіальних громад районів, а саме: закладів освіти – 325, закладів охорони здоров’я – 33, культури – 509, соціального захисту – 1. Під час передачі заклади освіти області не зазнали скорочення, а наразі створенням оптимальної мережі закладів освіти в області займаються органи місцевого самоврядування.

Районні ради передали новоутвореним міським/селищним/сільським радам повноваження, що стосувались зміни засновника закладів дошкільної та загальної середньої освіти. Станом на 26 квітня 2023 року закладів загальної середньої освіти у Хмельницькій області – 561, закладів дошкільної освіти – 679. 

Однак, за інформацією адміністрації, станом на сьогодні не завершено передачу 2-х об’єктів охорони здоров’я по Хмельницькому району через неприйняття відповідного рішення районною радою.

Поряд з тим, адміністрація зазначила, що з початку повномасштабного вторгнення і на кінець квітня 2023 року до неї не надходило звернень від органів місцевого самоврядування з пропозиціями щодо змін адміністративно-територіального устрою чи інших проблемних питань у сфері децентралізації.

Проблеми, з якими стикаються громади

Більша частина громад Хмельниччини у відповіді на наш запит, зазначили, що не стикаються з проблемами під час повномасштабного вторгнення. Втім, були й такі, які мають певні складнощі. Як правило, це проблеми із поселенням та забезпеченням внутрішньо переміщених осіб, фінансові та безпекові питання.

Жванецька сільська рада зазначила, що громада стикнулась після 24 лютого 2022 року з проблемами безпеки, переїзду великої кількості внутрішньо переміщених осіб та складнощами з їх розміщенням, дефіцитом коштів місцевого бюджету у зв’язку з припиненням діяльності суб’єктами господарювання, які розміщені на території громади.

Громада також зазначила, що попри згадані труднощі та виклики спричинені російською агресією, їй вдалося виконати поставлені завдання.

Для Закупненської селищної ради перепоною наразі є Постанова № 590 (фінансування Державною казначейською службою першочергових заходів в умовах воєнного стану – Ред.), яка обмежує фінансування деяких проєктів. Маючи фінансовий ресурс громада не може оплатити певні роботи та послуги, купувати певні товари.

Таку ж проблему для себе визначила і Теофіпольська селищна рада у зв’язку із внесенням змін до Постанови 590 «Про затвердження Порядку виконання повноважень Державною казначейською службою в особливому режимі в умовах воєнного стану». За словами громади, цією Постановою обмежили проведення видатків з місцевих бюджетів для забезпечення вкрай важливих для функціонування закладів соціально-культурної сфери та виконання робіт з благоустрою населених пунктів територіальної громади.

Також серед питань, які постали перед громадою – як та де розміщувати внутрішньо переміщених осіб, де знайти житло для них, як розподіляти гуманітарну допомогу.

Дунаєвецька міська рада зазначила, що проблемною для неї є виділення освітньої субвенції, починаючи з 2017 року. Дефіцит освітньої субвенції на видатки загальноосвітніх закладів зростав і досяг близько 30 % у довоєнному 2021 році й це при тому, що 20 % наявних у 2016 році шкіл оптимізовано.

«24 лютого ми створили штаб з миттєвого реагування за різними напрямками. Не дивлячись на те, що сьогодні створені військові адміністрації, орган місцевого самоврядування залишається не менш важливим, адже це – безпосередній контакт з нашими мешканцями, це можливість знати про проблеми на місцях та працювати на перемогу», – так про життя громади розповіла голова Дунаєвецької територіальної громади Веліна Заяць під час інтерв’ю у рамках Шведсько-українського проєкту “Підтримка децентралізації в Україні” (SALAR International).

За інформацією голови, одним з перших викликів, що постали в умовах війни, для громади стало приймання ВПО. Повною мірою цей напрямок роботи з людьми взяли на себе старости, з яких більшість у громаді – жінки. Також дуже важливою частиною роботи стала підтримка Збройних Сил України.

Шепетівська міська рада розповіла, що проблеми, з якими стикається громада, це: відсутність планів зонування населених пунктів, відсутність нормативно-грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення за межами населених пунктів громади. Тобто загалом проблема громади стосуються земельних питань.

Кам’янець-Подільська міська рада описала дві наявні проблеми в контексті реформи децентралізації. Перша – передача повноважень архітектурно-будівельного контролю. За словами міськради, відділ державного архітектурно-будівельного контролю неодноразово звертався до Державної інспекції архітектури та містобудування України про передачу повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю на території міської територіальної громади для покращення заходів контролю за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм і правил.

Водночас департамент економіки та розвитку інфраструктури проводив відповідну роботу з вивчення питання передачі земель лісового фонду та полезахисних смуг в комунальну власність громади. Мова йде про землі, які знаходились в постійному користуванні комунального підприємства Кам’янець-Подільської районної ради «Надра Кам’янеччини». Однак ці землі у 2022 році передано у комунальну власність Китайгородської сільської ради.

Також громада у своїй відповіді зазначила про непросту ситуацію із передачею земель.

Плужненська сільська рада перешкодами, з якими стикнулась громада є нестача фінансових ресурсів, брак кваліфікованих кадрів, міграція мешканців громади за її межі, неофіційна зайнятість населення, низька активність жителів у розв’язанні питань функціонування громади. Також громада згадала недореформований освітній сектор та сектор охорони здоров’я, адже багато нагальних проблем наразі лягли на плечі громади.

Крупецька сільська рада вказала, що головною перешкодою під час проведення реформи децентралізації, була мала кількість населення для її утворення (менш як 5 тисяч осіб). На сайті «Децентралізація» знаходимо інформацію, що кількість населення у цій громаді – 3 408 осіб.

Чорноострівська селищна громада у відповіді зазначила, що місцеві бюджети загалом зросли. В ній було утворено 9 старостинських округів та було обрано 9 старост. За словами громади, завдяки розширенню повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адмінпослуг, це їм дозволило здійснювати: реєстрацію місця проживання, державну реєстрацію речових прав, реєстрацію актів цивільного стану та розв’язання земельних питань.

Водночас там вважають, що для продовження реформи децентралізації необхідно ухвалити ряд важливих законів:

• «Про службу в органах місцевого самоврядування» (нова редакція), що забезпечить рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування, підвищить престижність служби в ОМС, мотивацію місцевих службовців до розвитку громад та власного розвитку. (Цей Закон було прийнято в другому читанні 2 травня 2023 року – Ред.);
• «Про місцевий референдум»;
• Оновлення Закону України «Про місцеве самоврядування».

До речі, 13 травня ця громада найбільше постраждала від чергової атаки ворога на Хмельниччину. У зв’язку з цим селищна рада скликала позачергову сесію для внесення змін до бюджету, який стосувались виділення коштів для надання фінансової допомоги постраждалим мешканцям у розмірі не більше 20 тисяч гривень. На це все передбачили 5 мільйонів гривень.

Однак найбільш нетипову проблему зазначила у відповіді Щиборівська сільська рада. За її інформацією, на території громади за вказаний період виникли ініціативні групи, які офіційно заявили свою позицію та невдоволення щодо створення цієї громади. Ці групи ставлять під сумнів проведення всіх зібрань, де здійснювалось офіційне голосування за створення громади. Сільська рада зазначила, що вони також активно розповсюджують неправдиву і не перевірену інформацію щодо функціонування та фінансової стабільності територіальної громади. Поряд з тим, керівництвом сільської ради неодноразово змушене було реагувати на дії цих ініціативних груп.

Водночас Красилівська міська рада розповіла, що з розширенням повноважень місцевого самоврядування помітно зросла потреба у постійному навчанні та опануванні нових знань посадовими особами місцевого самоврядування. Саме тому працівники цієї міськради беруть активну участь у різноманітних навчаннях та освоюють нові знання, уміння та навички одночасно із щоденною роботою.

З цим запитом цілком ймовірно в майбутньому буде допомагати Агенція регіонального розвитку Хмельниччини, яка є підписанткою Меморандуму про взаєморозуміння у швейцарсько-українському проєкті.

18 квітня 2023 року відбулася церемонія підписання Меморандуму про взаєморозуміння між Швейцарсько-українським проєктом «Згуртованість та регіональний розвиток України», UCORD, Агенцією регіонального розвитку (АРР) Хмельницької області, Хмельницькою обласною радою і Хмельницькою обласною військовою адміністрацією, з метою налагодження тісної співпраці та консолідації зусиль, спрямованих на відновлення та розвиток Хмельницької області. Учасники цієї церемонії зазначили, що це найбільш знакова подія для регіону за останній час, адже ініціатива передбачає посилення інституційної спроможності Агенції регіонального розвитку задля активізації її ролі у відновленні громад та області, а також у плануванні проєктів місцевого й регіонального розвитку. Також передбачається розбудова Агенції як майданчика для соціальної згуртованості та діалогу між громадянами, бізнесом та органами влади, зокрема, щодо розробки політик у сферах водопостачання, водовідведення й управління відходами, а також культури та креативних індустрій.

Якщо ж аналізувати період з 24 лютого 2022 року, то ця подія найбільш масштабна та перспективна для активізації процесів на місцевому рівні та цілком ймовірно і для продовження реформи децентралізації на території Хмельниччини.

Що далі?

Заступниця Міністра розвитку громад, територій та інфраструктури України Олександра Азархіна під час 17 засідання Європейського комітету з питань демократії та врядування Centre of Expertise for Good Governance(CDDG), який проходив у Страсбурзі наприкінці квітня, наголосила, що головним завданням держави наразі є відновлення громад. З цією метою Міністерство відновлення пропонує низку проєктів, зокрема створення спільно з партнерами експертних команд підтримки громад, бюджети участі, механізми залучення коштів Державного фонду регіонального розвитку, в тому числі на платформі Дія. А також цифрові інструменти, такі як Геоінформаційна система (ГіС), що дозволяє моніторити актуальну ситуацію в громадах, та екосистема цифрового відновлення #DREAM, яка забезпечує прозору та ефективну реалізацію проєктів відновлення.

Поряд з тим, на думку експертів, на третьому етапі децентралізації необхідно змінити механізми адміністрування місцевих податків. Йдеться про вдосконалення механізмів адміністрування місцевих податків, а саме надання органам місцевого самоврядування додаткових повноважень, які дозволять їм покращувати фінансове становище громад. Залучивши органи самоврядування до адміністрування місцевих податків, громади зможуть краще справлятися з непростою післявоєнною ситуацією.

Для подальшого просування реформи місцевого самоврядування у 2023 році, за інформацією Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, потребують розгляду та прийняття такі законопроекти:

• – про внесення змін до Закону України «Про органи самоорганізації населення», спрямований на удосконалення порядку організації, діяльності та припинення органу самоорганізації населення;
• – про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо комунальної власності, спрямований на законодавче регулювання відносин, пов’язаних з набуттям, здійсненням та припиненням права комунальної власності на майно, що належить територіальним громадам;
• – про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо місцевих запозичень. Змінами встановлюється право усім територіальним громадам (сільським і селищним), а не лише міським, здійснювати місцеві запозичення;
• – про внесення змін до Податкового кодексу України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо надання додаткових повноважень ОМС в частині адміністрування місцевих податків і зборів (посилення управлінських функцій органів місцевого самоврядування; покращення адміністрування місцевих податків; посилення фінансової спроможності та розвиток місцевих громад шляхом надання додаткових повноважень ОМС в частині адміністрування місцевих податків і зборів).

16 травня цього року відбулися Конгресові слухання щодо проєкту Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення повноважень органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у період дії воєнного стану». Метою цього проєкту Закону є забезпечення соціальних гарантій для посадових осіб місцевого самоврядування у територіальних громадах, в яких утворено військові адміністрації населених пунктів (врегулювання питання сумісництва посади сільського, селищного, міського голови та начальника військової адміністрації населеного пункту), а також чітке врегулювання питання розмежування випадків здійснення військовими адміністраціями повноважень представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування та сільського, селищного, міського голови, голови районної та обласної ради. Загалом представники влади визначають цей законопроєкт як основний для розгляду та затвердження у 2023 році для Верховної Ради України.

Замість висновків

Реформа децентралізації минулого року практично зупинилась. Проте вже на початку цього року про неї знову згадали. Скоріш за все ця активізація пов’язана з отриманням статусу кандидата в Європейський союз та необхідністю виконання Дорожньої карти. Міжнародні партнери вважають децентралізацію найуспішнішою реформою і бачать необхідність в її завершені. На початку лютого цього року Європейський Парламент ухвалив резолюцію, присвячену саміту Україна – ЄС, в якій українську децентралізацію згадали, як найуспішнішу реформу з часів незалежності України. В ній Європарламент рекомендує українським представникам місцевого самоврядування долучитися до розробки заходів з відновлення, рекомендує створити чіткий і прозорий механізм залучення українського громадянського суспільства до ключових процесів прийняття рішень і закликає до подальшої підтримки громадянського суспільства, а також закликає український Уряд продовжувати зміцнювати місцеве самоврядування та вбудовувати успіх реформи децентралізації в загальну архітектуру процесів відновлення та реконструкції України.

Наразі законодавча робота в цьому напрямку триває. До прикладу, депутати ухвалили ряд нормативно-правових актів, які регулюватимуть службу в органах місцевого самоврядування. Це досить потрібний крок, однак він не розв’язує більшої частини проблем, з якими  стикаються громади через повномасштабне вторгнення. 

Підготувала Альона Береза