В українському законодавстві термін «викривачі корупції» з’явився лише наприкінці 2019 року. Водночас у багатьох країнах світу практика захисту й заохочення людей, які допомагають викривати факти корупції, існує вже багато років. Наприклад, у США викривач корупції може повідомити керівництву компанії, де працює, або правоохоронним органам про корупційні правопорушення. Якщо розслідування буде успішним, то він отримає винагороду. Спеціальні гарантії для захисту викривачів корупції за останні десятиліття розробили та втілили у понад 30 країнах світу.
Яка ж ситуація в Україні? Які гарантії захисту передбачені для викривачів корупції та чи працюють вони? Чи можуть особи, які повідомили про корупційне правопорушення, претендувати на винагороду? Про це ми запитали в адвокатки, фахівчині Регіонального центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги у Хмельницькій області Руслани Матущак.
Хто ж такі викривачі корупції в юридичному сенсі цього слова?
Відповідно до українського законодавства викривачем корупції є обов’язково фізична особа, яка повідомила про вчинення корупційного злочину чи іншого правопорушення, яке передбачене в законі. При цьому людина переконана, що інформація, якою вона володіє, є достовірною. Обов’язкова умова – щоб ця особа була пов’язана зі структурою, де зафіксувала порушення, трудовою чи господарською діяльністю. Тобто це не будь-яка людина, а лише та, яка має звʼязок з певною структурою. Якщо це буде просто особа зі сторони, вона матиме статус заявника, але не викривача.
Отже викривачем може бути лише людина, яка працює в певній системі, наприклад, правоохоронець викриває факти корупційних порушень, які вчиняють його колеги. А якщо це буде активіст чи журналіст, який займається розслідуванням, під час виконання своїх обов’язків?
Якщо це пов’язано з журналістською діяльністю, тобто журналіст зафіксував корупційне порушення в сфері саме медіа, то, звичайно, він буде набувати статусу викривача. Але якщо це не пов’язано з його місцем роботи, статусу викривача людина не отримає. Оскільки є обов’язкові умови для набуття статусу. Це достовірність інформації, на переконання людини; інформація має бути підтверджена фактичними обставинами вчинення такого правопорушення; факт порушення має обов’язково стосуватися діяльності людини. Якщо йдеться про журналіста, то, наприклад, це порушення відбулося в редакції, де він працює.
Чим викривач корупції відрізняється від заявника про правопорушення? Він отримує якісь додаткові права?
В першу чергу статусом і своїми гарантіями захисту, тому що викривач корупції з моменту повідомлення вже набуває статусу і, відповідно, на нього поширюються гарантії захисту. Насамперед це гарантія стосовно трудової діяльності – особа не може зазнавати тиску чи переслідування в структурі, де працює і щодо якої здійснила повідомлення. Йдеться і про родичів, і близьких викривача, оскільки в законі зазначено, що захист матиме не лише викривач безпосередньо. Гарантії поширюються і на членів його сім’ї. Це важливо. У заявника ні таких прав, ні гарантій немає.
Якщо керівник здійснює тиск на викривача, переводить його на менш оплачувану посаду, йому загрожуватиме відповідальність?
До керівника буде вжито спеціальних заходів. Якщо буде тиск і переслідування з погрозами вчинити насильство, може бути застосована певна система захисту. У США існує, наприклад, система захисту свідків. В Україні схожа система теж є, однак вона по-іншому називається, але передбачає низку гарантій. Так, особа може бути переміщена в інший населений пункт, переведена в соціальні притулки, їй можуть Виготовити нові документи й навіть змінити зовнішність.
Якщо працівник бачить, що після того, як він повідомив про вчинення корупційного правопорушення, роботодавець починає здійснювати на нього тиск або необґрунтовано зменшує розмір премії або позбавляє якихось трудових гарантій, то він, звичайно, повинен повідомити управління Держпраці. У випадку звільнення Держпраці проводитиме перевірку і з’ясовуватиме, чи пов’язане це звільнення з повідомленням про корупційне правопорушення.
У випадку, якщо звільнення сталося з вини працівника, через грубе порушення трудової дисципліни, до прикладу, то це інше. Та насамперед перевірятиметься причинно-наслідковий зв’язок між звільненням і повідомленням про корупційне правопорушення.
Та все ж хочу сказати, що хоч законодавчо гарантії захисту за викривачами закріплено, але на практиці вони не завжди можуть бути застосовані, оскільки в Україні погано працюють деякі механізми захисту. Так, за законом викривач має право на медичну, психологічну допомогу. Це прописано, але механізм – як саме така допомога буде надаватися – не прописаний.
Ви зазначали, що гарантії захисту поширюються на родичів викривачів. Чи працює механізм у таких випадках?
На практиці в Україні невідомо про ситуації, коли захисту потребували родичі викривачів корупції. Відомі випадки, коли переслідували конкретного викривача, який повідомив про порушення, а не його родичів. Проте якщо станеться так, що тиску зазнаватимуть родичі, то, звичайно, вони мають право на гарантований захист.
У 2016 році організація Transparency International провела дослідження, яке засвідчило, що лише 14% наших співгромадян боялися повідомляти про корупцію. В Європі та Центральній Азії цей показник був суттєво вищий. Проте і сьогодні не кожен українець і не завжди готовий повідомити про факт корупції. Як ви гадаєте, в чому проблема: люди бояться за власну безпеку через недосконалі інструменти захисту чи все ж їх стримує стереотип про «стукачів»?
Думаю, що велике значення має стереотипність мислення. Україна є пострадянською країною і багато людей просто за застарілими стереотипами вважають, що той, хто повідомляє правоохоронцям про порушення, – стукач. Насправді викривач корупції не стукач, це навіть не інформатор, це абсолютно інше поняття, статус. Проте абсолютна більшість боїться, тому що немає бездоганно прописаних і достатніх гарантій державного захисту.
Чи передбачено винагороду викривачам, які допомогли виявити корупційне правопорушення?
Справді людина може претендувати на винагороду, однак реально її отримати буде важко, оскільки винагорода виплачується у розмірі 10% від грошової оцінки тих збитків, яких може завдати чи завдав своїми діями або бездіяльністю корупціонер. Але як це оцінити, наприклад, якщо правопорушення, про яке повідомив викривач, стосується не коштів, а майна? Як бути в цій ситуації? Адже 10% вираховується від грошового еквіваленту, тобто виникає потреба в грошовій оцінці майна. І, до речі, винагороду передбачено, лише коли сума збитку в 5 і більше тисяч разів перевищує розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого законом на час вчинення злочину (станом на 20 вересня 2022 року це 13 мільйонів гривень і більше. – Авт.). Тож, власне, не завжди на винагороду можна претендувати. Ще один момент: якщо, наприклад, про різні корупційні правопорушення, але вчинені одним і тим самим субʼєктом, повідомляють різні викривачі, тоді 10% від суми буде поділено між усіма ними в рівних частках.
1 червня 2021 року Верховна Рада остаточно ухвалила закон про захист викривачів, врахувавши пропозиції Президента. Однією з ключових вимог було створення Порталу, куди викривачі змогли б передавати повідомлення про можливі факти корупційних правопорушень. Це мало б забезпечити високі стандарти захисту інформації. Адмініструвати Єдиний портал повідомлень викривачів має НАЗК, утім, Нацагентство поки не запустило його. Що це за інструмент і яким чином він мав би працювати?
Цей портал мав би запрацювати для того, щоб людина зверталася з повідомленням безпосередньо на портал. Після опрацювання заяви їй мав присвоюватися qr-код, а особа мала набувати статусу викривача. Однак виникає низка запитань. Наприклад, в законі не прописано, який саме обсяг інформації потрібно повідомляти на портал, хто буде визначати цей обсяг, стежити за тим, щоб інформація, яку повідомив викривач, йому ж самому не зашкодила, тобто – яка саме це має бути інформація. І, власне, особливо не врегульоване питання, що робити, коли викривач корупції з огляду на свої посадові обовʼязки має доступ до державної таємниці, а хтось із його колег вчиняє корупційне правопорушення. Як повідомити НАЗК і не розголосити державну таємницю в цьому разі? Це важливо. Це ж може стосуватися комерційної таємниці і інформації під грифом «таємно», але до якої особа має доступ, зважаючи на свою діяльність. Тобто ці моменти в законодавстві не враховані. До того ж в Україні є проблема з кібербезпекою, електронні сховища інформації досить часто піддаються кібератакам, від яких стовідсоткового захисту немає.
І цей ризик суттєво зріс в умовах війни, адже кібератаки почастішали…
Так, особливо в теперішніх умовах, коли відбувається інформаційна війна. Такий обсяг інформації буде ще одним ласим шматком – ресурсом для посягання, щоб здійснити атаку в інформаційному просторі. Я думаю, що це також причина, через яку портал не запрацював.
Чи можна зробити анонімне повідомлення в теперішніх обставинах?
Є різні шляхи звернення. Наприклад, внутрішній канал звернення, це коли особа безпосередньо повідомляє свого керівника про вчинення корупційного правопорушення. Вважається, що таке повідомлення начебто буде анонімним, бо керівник про нього нікому не повідомлятиме – ініціює службову перевірку, але сам факт повідомлення буде замовчувати. Та на практиці ми можемо побачити випадки, коли особа буде переслідуватися тим самим керівником, якщо він задіяний у шахрайських схемах. У такому випадку працівник не може стовідсотково сподіватися на захист такого керівника.
Є ще й інші канали повідомлення. Наприклад, зовнішній, коли за допомогою засобів масової інформації повідомляється про вчинення корупційного правопорушення, а медіа, своєю чергою, доносять цю інформацію до загалу.
Ще один канал – регулярний. Це безпосереднє повідомлення субʼєктів, діяльність яких спрямована на запобігання корупції, тобто НАЗК, ДБР (Національне агентство з питань запобігання корупції, Державне бюро розслідувань. – Авт.)… Вони приймають повідомлення в письмовому вигляді, тому що не працює портал.
Це ті законні канали, через які особа може повідомити про факти корупційних правопорушень.
Припустимо, що інформація від викривача не відповідає дійсності й це засвідчила перевірка. Чи передбачена відповідальність для викривача?
Якщо викривач знав, що інформація неправдива, йому загрожує кримінальна відповідальність, а якщо недостовірність було встановлено шляхом перевірки, то відповідальності не буде, оскільки не було умислу на повідомлення завідомо неправдивої інформації. І в цьому випадку особа втратить статус викривача корупції і відповідні гарантії.
Ще один варіант. Якщо інформації про начебто корупційне правопорушення щодо чиновника була розголошена через медіа, чиновник може звертатися до суду з позовною заявою про захист честі, гідності й ділової репутації, а тоді вже за цивільним законодавство буде визначено, що особа, яка подала неправдиву інформацію, повинна буде її спростувати. Тобто ймовірна цивільна відповідальність.
Чи може викривач отримати правову допомогу в системі безоплатної правової допомоги? І як довести свій статус викривача?
Щоб довести статус викривача, особа повинна подати будь-який документ, який би засвідчив ті обставини, що вона зверталася як викривач. Це може бути повідомлення НАЗК про участь викривача в справі про адмінправопорушення стосовно корупційного діяння. Коли людина є свідком у справі, це може бути витяг з Єдиного державного реєстру досудових розслідувань про те, що від заявника внесені відомості про корупційний злочин. Засвідчити статус може також копія повідомлення НАЗК про початок досудового розслідування, копія відповіді органу, якщо особа зверталася саме з повідомленням про корупційне діяння і тим органом вже була проведена попередня перевірка. Тобто будь-яка письмова відповідь, у якій вказано, що людина справді зверталася. Важливо, що обовʼязково має бути прописана мета звернення – з метою викрити корупційне правопорушення. Тоді особа може претендувати на те, що їй буде надана безоплатна вторинна правова допомога в тому обсязі, як це прописано в законі, – послуги захисту й представництва в суді.
До речі, якщо особа звернулася по допомогу не до системи безоплатної правової допомоги, а до адвоката за угодою, то після закінчення розгляду справи вона може подавати до суду клопотання, щоб їй відшкодували витрати на правничу допомогу та судовий збір.
Дякуємо за цікаву розмову і сподіваємося, що з часом всі ті недопрацювання в законодавстві, про які ви сьогодні зазначали, будуть виправлені й викривачі корупції в Україні матимуть гідний захист.
Спілкувалась Оксана Банкова
Читайте також “Публічна інформація в умовах воєнного стану: балансуючи між правом та безпекою”
Більше про законодавчі ініціативи депутатів під час воєнного стану читайте у “Законопроєкти під час війни: над чим працюють депутати від Хмельниччини”
